16. Oktober 2010

Doppelbödiges Abkommen

Geschichte. Am 16. Oktober 1925 wurde der »Vertrag von Locarno« paraphiert

Manfred Weißbecker

Locarno: Ein relativ kleiner Ort, idyllisch gelegen im Schweizer Tessin am Lago Maggiore, heute bekannt als Stadt internationaler Filmfestspiele. Vor 85 Jahren spürten die Einwohner indessen jene Hektik, die es nun einmal bei allen internationalen Treffen verantwortlicher Politiker gibt. Vom 5. bis zum 16. Oktober 1925 verhandelten hier Vertreter Deutschlands, Belgiens, Frankreichs, Großbritanniens und Italiens miteinander. Ein wichtiges Thema der Zeit nach dem Ersten Weltkrieg stand zur Debatte. Man brütete über Texten, die – so war es dem Schlußprotokoll zu entnehmen – helfen sollten, »gemeinsam die Mittel zum Schutze ihrer Völker vor der Geißel des Krieges zu suchen und für die friedliche Regelung von Streitigkeiten jeglicher Art, die etwa zwischen ihnen entstehen könnten, zu sorgen«. Die Delegationen waren bewußt klein gehalten worden; der deutschen gehörte auch Reichskanzler Hans Luther an.

In einem langen Hin und Her feilten die Beteiligten an jeder einzelnen Formulierung, und dies sowohl in den neun offiziellen Verhandlungsrunden als auch in einzelnen Ausschüssen. Oft trafen sich zu informellen Gesprächen, den teilweise mißtrauisch beäugten »tea parties«, die Herren Aristide Briand, Austen Chamberlain und Gustav Stresemann. Als Außenminister ihrer Länder besprachen sie da bereits einige der zu erwartenden, erhofften oder befürchteten »Rückwirkungen« des Vertrages. Sie gaben den anderen die Marsch­richtung vor; auch denen, die nur ab und zu am Verhandlungstisch Platz nehmen durften oder ganz und gar nicht berücksichtigt worden waren. Denn der Vertrag berührte nicht allein Polen und die Tschechoslowakei, sondern auch deren weiter östlich angesiedelte Nachbarn. Gerade über diese wurde oft geredet, jedoch nicht mit ihnen.

Holpriger Weg nach Locarno

Rasch, nachdem 1919 in Versailles die Nachkriegsordnung Europas bestimmt worden war, zeigten sich deren problematische Seiten. Vor allem gab es bald Widerstand gegen teilweise irrsinnige Festlegungen, die den militärischen Sieg der Entente über die Mittelmächte (Deutsches Reich und Österreich-Ungarn – d. Red.) auch im wirtschaftlichen und politischen Bereich bekräftigen sollten. Wege waren eingeschlagen worden, die den Keim neuer kriegerischer Auseinandersetzungen in sich trugen. Vor allem hatte sich 1923 bei den Sanktionsmaßnahmen der Alliierten an der Ruhr die Unmöglichkeit offenbart, erneut mit militärischen Mitteln jene Konflikte lösen zu wollen, die aus dem Streit um die dem besiegten Deutschland auferlegten Reparationszahlungen resultierten. Die Besetzung des Rheinlandes durch französische und belgische Truppen verschärfte nicht allein die wirtschaftlichen Probleme, insbesondere die enormen Auswirkungen der Inflation, sondern führte auch zu sozialen Spannungen, die sich in revolutionären Erhebungen, aber auch in terroristischen Aktionen erstarkender faschistischer Kräfte entluden. Jeder Gefahr einer Einschränkung ihrer ökonomischen und politischen Macht wollten die Herrschenden in West- und Mitteleuropa entgegenwirken. Aber sie mußten dem Drängen vieler Menschen in allen Ländern nach friedlichen, den Frieden ermöglichenden gesellschaftlichen Verhältnissen Rechnung tragen: »Nie wieder Krieg!« – für diese Losung gingen Hunderttausende auf die Straßen.

Unmittelbar nach dem Abschluß der Verhandlungen über den Dawes-Plan, der eine wirtschaftliche Stärkung Deutschlands mit sich gebracht hatte, traten ab Dezember 1924 und Januar 1925 Ideen in den Vordergrund, die auf Sicherheitspakte und Abrüstungsgespräche abzielten, insbesondere zwischen Deutschland und Frankreich, die sich hauptsächlich als Konkurrenten gegenüberstanden. Gesucht wurde nach Wegen, um Grenzen zu garantieren und Angriffskriege zu vermeiden. Allerdings ging es hauptsächlich um die Grenzen und ein friedliches Miteinander im Westen. Das ließ auch der feine Unterschied zwischen den gewählten Begriffen des Textes von Locarno erkennen: Mit den einen schloß Deutschland ein »Schiedsabkommen« ab, mit den anderen einen »Schiedsvertrag«. Statt von »Unveränderlichkeit« bestehender Grenzen war nur von deren »Unverletzlichkeit« die Rede.

Die Interessen der deutschen Regierung formulierte Karl von Schubert, Staatssekretär im Auswärtigen Amt des Deutschen Reiches, im Februar 1925 apodiktisch: »Jede direkte oder indirekte Anerkennung unserer gegenwärtigen Grenzen im Osten durch einen Sicherheitspakt muß ausgeschlossen bleiben. Wir werden über den von uns in dem Memorandum angebotenen Schiedsvertrag mit Polen nicht hinausgehen können.« Dabei sei in den diplomatischen Verhandlungen nach seiner Auffassung argumentativ hervorzuheben, daß ein solcher Vertrag »praktisch eine hinreichende Gewähr für die Aufrechterhaltung des Friedens« sei. Der Leiter der Rechtsabteilung des Auswärtigen Amtes, Friedrich Gaus, äußerte sich etwas offenherziger: Deutschland versuche, »durch den Pakt im Westen im Osten freie Hand zu bekommen«. Und noch drastischer formulierte Reichswehrchef Hans von Seeckt in einer Sitzung des Reichskabinetts am 24. Juni 1925, was er von Vereinbarungen mit den Siegermächten hielt: »Bündnisfähig sind wir erst wieder, wenn wir eine Macht werden; sobald wir eine Macht sind, werden wir uns selbstverständlich das verlorene Land wiedererobern.«

Im Vordergrund der deutschen Regierungspolitik stand das Ziel, größeren Spielraum in der Außenpolitik zu gewinnen und möglichst als gleichberechtigter Partner in den Völkerbund aufgenommen zu werden. Dies verband die Regierung Luther mit einer im Januar 1925 eingeleiteten Initiative, die auf eine entsprechende Verständigung mit Frankreich und auf die Einigung über alle Probleme ohne französische Zwangs- und Kontrollmaßnahmen zielten. Mit dem Angebot, Schiedsverträge abschließen zu wollen, sollte ein Weg zu friedlicher Streitschlichtung und zum Kriegsverzicht eröffnet werden, allerdings bei einer Bewertung der Grenzen in solche von erster und zweiter Klasse; die einen war man (zumindest zeitweilig!) zu akzeptieren bereit, die anderen wurden auf keinen Fall anerkannt.

Berlins Trumpf-As

Die Vorverhandlungen, zu denen Frankreich einlud, zogen sich hin. Konkrete Entwürfe aus der Feder französischer und britischer Beamter lagen schließlich einer Sachverständigentagung vor, die Anfang September 1925 in London stattfand. Erfreut berichtete der deutsche Vertreter dem Auswärtigen Amt, daß der Entwurf »nicht auf dem Gedanken eines neuen und endgültigen deutschen Verzichts auf Elsaß-Lothringen und Eupen-Malmedy, sondern vielmehr auf dem Gedanken des Verzichts auf eine Änderung der Grenzen durch einen Angriffskrieg« beruhen würde. So würde Deutschland freie Hand behalten, sich über einen »Rückerwerb« zu verständigen. Er schlußfolgerte auch, sollte es trotz des bevorstehenden Paktes zu einem neuen Krieg kommen, dürfe es für die Weltkriegssieger nicht möglich sein, auf der Grundlage einer wie auch immer fixierten »Garantie« der bestehenden Grenzen gegen die durch einen »Friedenschluß« veränderten Grenzen vorzugehen.

In den Vorverhandlungen spielte das Verhältnis der Verhandlungspartner zur Sowjetunion eine große Rolle. Wollte die deutsche Regierung sich stärker an den Westen binden und Mitglied des Völkerbundes werden, würde sie die 1922 in Rapallo proklamierte Politik einer deutsch-russischen Zusammenarbeit aufs Spiel setzen. Dennoch wollte sie den »Draht nach Moskau« nicht abreißen lassen, was darauf hinauslief, eine recht doppelbödige Politik zu betreiben. Einerseits bezog das Auswärtige Amt den in der russischen Hauptstadt residierenden deutschen Botschafter Ullrich Graf von Brockdorff-Rantzau nicht in die Pläne ein, mit denen man sich auf Locarno vorbereitete. Dessen Warnungen wurden in den Wind geschlagen, so daß er sich sogar zum Rücktritt als Botschafter entschloß, was schließlich nur noch Reichspräsident Hindenburg persönlich zu verhindern wußte. Andererseits wurde am 12.Oktober 1925, also unmittelbar während der Verhandlungen in Locarno, ein deutsch-sowjetisches Handelsabkommen vereinbart, dem später, am 26.April 1926, sogar ein sogenannter Neutralitätsvertrag folgte. Dieses Druckmittel, ein Trumpf-As gegenüber den Westmächten, wollte man nicht aus der Hand geben. Der deutsche Außenminister meinte sogar, die Zeit sei für immer vorüber, in der Deutschland sich »als Landsknecht gegen andere Mächte verwenden ließ«. Das hinderte ihn dennoch nicht, seinen Gesprächspartnern in Locarno zu versichern: »Wenn der Völkerbund einen Staat als Angreifer bezeichnete, so würde Deutschland auf seiten des Völkerbundes sein; Deutschland würde moralisch mitmachen und sich nicht ausnehmen wollen.«

Janusköpfiger »Geist von Locarno«

Das Ergebnis der zwölftägigen Verhandlungen ging in die Geschichte schlicht als »Vertrag von Locarno« ein, nachdem gegen den ursprünglichen und sinnvolleren Vorschlag »Gegenseitiger Garantie-Pakt« bezeichnende Einreden gemacht worden waren. Sein Wortlaut fand Gestalt in fünf Dokumenten: das erste enthielt einen Vertrag aller fünf beteiligten Länder; er galt als eine Art Rahmenabkommen und wurde auch als »Sicherheitspakt« bezeichnet. Das zweite und dritte fungierten jeweils als ein »Schiedsabkommen« zwischen Deutschland und Belgien bzw. zwischen Deutschland und Frankreich, das vierte und fünfte galten als »Schiedsvertrag« zwischen Deutschland und Polen bzw. der Tschechoslowakei. In der offiziellen Abschlußerklärung verliehen die Unterzeichner ihrer Überzeugung Ausdruck, daß der Vertrag »in hohem Maße dazu beitragen wird, eine moralische Entspannung zwischen den Nationen herbeizuführen«. Er werde auch die Lösung vieler politischer und wirtschaftlicher Probleme »erleichtern« und schließlich »in wirksamer Weise« die Bestrebungen des Völkerbundes zu einer Abrüstung »beschleunigen«.

In der Tat: Makellos, hehr und ehrwürdig klangen die Sätze zu Entspannung, Abrüstung und Frieden. Man wollte sogar, wie der britische Außenminister gelegentlich andeutete, auf das »Recht zum Krieg« verzichten. Doch so weit war der Rahmen nicht gespannt. Die Texte handelten lediglich von der Wahrung des territorialen Status quo und einer Unverletzlichkeit jener Grenzen, die am 28. Juni 1919 im Friedensvertrag von Versailles fixiert worden waren. Im allgemeinen Vertrag verpflichteten sich Deutschland einerseits sowie Belgien und Frankreich andererseits, »in keinem Falle zu einem Angriff oder zu einem Einfall oder zum Kriege gegeneinander zu schreiten«. In den Verträgen Deutschlands mit Polen und der Tschechoslowakei fehlte indessen eine derartige Aussage. Es hieß abgeschwächt, es solle ein Schiedsgericht oder der Ständige Internationale Gerichtshof entscheiden, wenn Streitfragen nicht auf dem gewöhnlichen diplomatischen Weg gütlich geregelt werden können.

Auch das klang noch gut und hätte einen den Frieden fördernden Fortschritt zwischenstaatlicher Beziehungen bedeuten können. Eine gewisse Normalisierung im Miteinander konkurrierender Mächte schien erreicht. Das Verhältnis zwischen Deutschland und Frankreich entkrampfte sich, die Beendigung der Rheinland-Besetzung war vorbereitet. Neue Voraussetzungen für den internationalen Handel und auch für den Beginn von Abrüstungsverhandlungen konnten als geschaffen betrachtet werden. Indessen wies der Locarno-Vertrag auch langfristig destabilisierende Elemente auf, war doch für einengende, vieldeutige und unterschiedlich interpretierbare Klauseln hinreichend gesorgt. Allen edlen Formulierungen folgte jeweils der ein oder andere Zusatz, die ein oder andere Einschränkung. Bereits der zweite Artikel des allgemeinen Vertrages legte fest, daß die Bestimmung des ersten Artikels »keine Anwendung« finde, ginge es um die »Ausübung des Rechtes der Selbstverteidigung«. Das galt auch für den Fall, daß ein »flagranter Verstoß« gegen die Artikel 42 oder 43 des Vertrages von Versailles vorliegt – sie betrafen die »Entmilitarisierung des Rheinlandes« –, oder eine Aktion auf der Grundlage des Artikels 16 der Völkerbundssatzung zu unterstützen sei. Letzterer enthielt Regelungen, die wirtschaftliche und militärische Exekutionsmaßnahmen nach Verstößen gegen diese erlaubten und sich insbesondere gegen die Sowjetunion richteten.

Ungeachtet aller Einschränkungen kann der Locarno-Vertrag als ein ernst zu nehmender Versuch gelten, zumindest in einigen Teilen Europas die unmittelbare Nachkriegszeit zu beenden sowie eine Basis für geregelte, einigermaßen normale und friedliche Beziehungen zwischen den ehemaligen Kriegsgegnern zu schaffen. Deutschlands Verhältnis zu den Siegermächten des Weltkrieges schien mehr oder weniger bereinigt zu sein. Seine Außenpolitiker hatten mehr erreicht, als erwartet worden war. Doch zu einer Grundlage dauerhafter Verständigung und der Verhinderung von Kriegen geriet er nicht. Zu sehr gingen die Interessen der Beteiligten auseinander, zu groß war der Wille, Konflikte letzten Endes doch mit militärischen Mitteln auszutragen. Zu deutlich ließ sich die Absicht erkennen, in West- und in Osteuropa mit unterschiedlichen Maßen zu messen.

Schritte in eine neue Vorkriegszeit

Tatsächlich folgte dem Vertrag von Locarno nur eine kurze Phase von etwa drei, vier Jahren, in der– wenngleich mit vielen Abstrichen – von Ansätzen einer Verständigungspolitik hätte gesprochen werden können. Doch der »Geist von Locarno«, den heutzutage manche Politiker und Historiker als zukunftsweisend preisen und mit Legenden verhüllen, verflüchtigte sich rasch. In Deutschland obsiegten ab Ende der 20er Jahre jene Kräfte, die bereits im Vorfeld des Locarno-Vertrages gegen ihn mobil gemacht und eine regelrecht chauvinistische Kampagne eröffnet hatten. Insbesondere aus den Reihen der Deutschnationalen Volkspartei (DNVP), die erstmalig an der Reichsregierung unter Kanzler Luther beteiligt war, ertönten Forderungen nach einem Rücktritt des Außenministers. Unmittelbar nach der Unterzeichnung des Vertrages traten die vier deutschnationalen Minister von ihren Ämtern im Reichskabinett zurück. Noch vor einer Regierungsneubildung billigte am 27. November eine Reichstagsmehrheit das Vertragswerk, so daß es am 1. Dezember 1925 in London von allen Beteiligten unterzeichnet werden und damit in Kraft treten konnte.

Mit dem Bau der deutschen Panzerkreuzer und vor allem dem Projekt einer deutsch-österreichischen Zollunion, das die Brüning-Regierung in die Wege leitete (siehe »Griff nach Südosteuropa«, jW-Thema vom 7.7.2010), blieb vom Locarno-Vertrag und seinen Intentionen nicht mehr als eine Fassade übrig. Kurz und bündig charakterisierte der erste nicht auf parlamentarischem Wege gewählte, sondern im März 1930 autoritär von Hindenburg eingesetzte Reichskanzler seine Außenpolitik mit den Worten: »Streichung der Reparationen, Abrüstung der anderen und Aufrüstung für uns.« Statt Verständigungsbereitschaft dominierten nun konfrontative Konfliktlösungsversuche. Das deutsche Entspannungsbestreben, zutage getreten auf dem Weg nach Locarno, erwies sich als zwielichtig, als janusköpfig. Wenn in der Literatur mitunter behauptet wird, Locarno sei Ausdruck einer Modernisierung deutscher Außenpolitik sowie des Willens zur Bindung an den Westen gewesen und habe die Basis für ein modernisiertes, von Sicherheitsstrukturen getragenes europäisches Staatensystem geschaffen, dann wird übersehen: Alle Politik richtete sich am Ziel aus, die Ergebnisse des Ersten Weltkrieges zu revidieren, was Stresemann kurze Zeit später, am 28. Januar 1927, in die klaren Worte faßte, der Versailler Friedensvertrag müsse ausgehöhlt werden, ihn aber »tatsächlich zu revidieren, das ist das Entscheidende«.

Formell blieb der Locarno-Vertrag in Kraft bis zum 6. März 1936, als Hitler die Wehrmacht in die entmilitarisierte Rheinlandzone einmarschieren ließ. Auch dies machte deutlich: Nur bedingt konnte mit dem Vertrag von 1925 eine Wende in der Nachkriegszeit eingeleitet werden, denn relativ rasch nach seinem Abschluß beging man bereits den Weg hin zu einer neuen Vorkriegszeit.

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