11. April 2014

Stabilisierung in der Krise

Ökonomische Entwicklung und Wirtschaftspolitik unter den Linksregierungen Lateinamerikas

Dieter Boris

Läßt man die letzten 15 Jahre der wirtschaftlichen Entwicklung Lateinamerikas – als relativer Einheit – Revue passieren, so fallen deutlich vier voneinander differierende Subperioden auf: a) die krisenhafte Phase, die in den beiden letzten Jahren des vorangegangenen Jahrhunderts begann und erst 2002/2003 überwunden wurde, b) die dann beginnende, bis zum Jahr 2008 anhaltende Phase eines hohen Wachstums des Bruttoinlandsprodukts (BIP) von durchschnittlich fünf bis sechs Prozent, c) die zu konstatierenden Rückschläge infolge des Einwirkens der weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrise (2008/2009) sowie d) die zunächst rasche und deutliche Erholung mit Wachstumsraten wie in der Vorkrisenzeit (2010/2011), welche dann von 2012 an infolge der verallgemeinerten weltwirtschaftlichen Schwäche in ein moderates Wachstum überging. Jede dieser Subperioden hatte besondere Charakteristika sowohl im internen wie im externen Sektor (binnen- wie außenwirtschaftlich, jW) wie auch hinsichtlich der die ökonomische Entwicklung begleitenden oder sie konterkarierenden Wirtschaftspolitik, insbesondere seitens der Linksregierungen. […]

1998–2002/2003: Rezessionsphase

In der sechsjährigen Rezessionsperiode von 1998 bis 2003 ging das BIP-Wachstum in Lateinamerika auf nur 1,3 Prozent jährlich zurück, was angesichts des Bevölkerungswachstums einem Rückgang des Pro-Kopf-Einkommens von jährlich 0,4 Prozent entsprach. In dieser Depressionsperiode, die lediglich von dem Ausnahmejahr 2000 kurzfristig unterbrochen wurde, bildeten sich die gesellschaftlichen und politischen Kräfte heraus, die in einigen Ländern in diesem Zeitraum zur Bildung linker Regierungen führten. Die Depressionsphase war sowohl durch konjunkturelle wie strukturelle Faktoren bestimmt, wobei beide Determinanten noch durch spezifisch neoliberale Politikelemente verstärkt worden waren.

Nach der langen Periode der Rezession im Gefolge der Schuldenkrise, der Strukturanpassungsprogramme und des ausbleibenden Zuflusses neuen externen Kapitals während fast der gesamten 1980er Jahre begannen seit dem Übergang zu den 1990er Jahren in den meisten Ländern die BIP-Wachstumsraten wieder leicht anzusteigen, was grosso modo bis 1997/1998 anhielt. Entlastungen an der Schuldenfront sowie Zuflüsse von neuem ausländischen privaten Kapital im Zusammenhang mit der Privatisierungswelle öffentlicher Unternehmen boten Impulse für einen kurzfristigen Aufschwung. Im übrigen hatte einerseits die durch die lange Rezession bewirkte Entwertung von Fixkapital, andererseits die spürbare Reduktion der Reallöhne die Verwertungsbedingungen (für das Kapital, jW) wieder wesentlich verbessert. Zum anderen konnte die während der Krisenperiode der 1980er Jahre lange aufgeschobene konsumtive und investive Nachfrage in dieser Konstellation zur internen (den lateinamerikanischen Markt selbst betreffenden, jW) Antriebskraft des Aufschwungs werden. Aufgrund beträchtlicher unausgelasteter Kapazitäten konnte die wieder ansteigende Nachfrage zunächst ohne größere Investitionen bedient werden. Das Profil dieses Aufschwungs, der bei nicht wenigen Ländern Lateinamerikas […] sechs bis acht Jahre anhielt, war allerdings durch strukturelle Schwächemomente gekennzeichnet, die teilweise aus traditionellen Strukturelementen der lateinamerikanischen Ökonomien, teilweise aus der spezifischen Wirksamkeit neoliberaler wirtschaftspolitischer Maßnahmen resultierten.

Auffällig war z.B., daß die seit langem vergleichsweise niedrigen Investitionsquoten auch im Aufschwung nicht wesentlich anstiegen, daß – damit zusammenhängend – ebenso die Produktivitätsfortschritte bescheiden blieben sowie die Schaffung formeller Arbeitsplätze praktisch stagnierte, was zur Fortsetzung der Tendenz der Informalisierung der Arbeitsverhältnisse führte. Die hohe Vermachtung der Märkte und die starke Polarisierung zwischen großen und kleinen Unternehmen verringerten offensichtlich den ökonomischen Zwang und Anreiz zu produktivitätssteigernden Investitionen. Die Privilegierung von Finanzinvestitionen (mit hohen Renditeaussichten) gegenüber sogenannten Realinvestitionen hat diese Tendenz offensichtlich gestärkt. Auch die Öffnung der Ökonomien im Zuge der Umsetzung des »Washington Consensus« hat daran nichts Wesentliches geändert, aber umgekehrt zusätzliche Widersprüche hervorgebracht oder neu akzentuiert.

Die im Zeichen der (Hyper-)Inflationsbekämpfung von einigen Ländern eingeführte Koppelung ihrer Währung an eine »Ankerwährung« (den US-Dollar) führte in den meisten Fällen – wegen der faktisch höheren Inflationsrate in den lateinamerikanischen Ländern als in den USA – zu einer beständigen Aufwertung der nationalen Währungen. Dies – im Verein mit der fast vollständigen Öffnung der Märkte – resultierte wiederum in einer relativ dauerhaften Passivierung der Leistungsbilanzen. Dies konnte nur durch Kapitalzuflüsse – sei es in Form von Staatsanleihen, sei es in Form von ausländischen Direktinvestitionen – kompensiert werden. Während Käufer von Staatsanleihen durch die zumeist herrschende Hochzinspolitik und bedeutende Risikoaufschläge (mit entsprechenden Renditemöglichkeiten) angelockt wurden, sahen sich Firmen durch die Privatisierungswelle staatlicher Unternehmen und Dienstleistungen beflügelt, direkt einzusteigen. Da diese ausländischen Direktinvestitionen überwiegend auf Dienstleistungsbereiche und Sektoren der »öffentlichen Güter« gerichtet waren, konnten deren Wirtschaftsaktivitäten nicht auf den Erwerb von Devisen ausgerichtet sein, was sich später als krisenverschärfend erweisen sollte. Beide Formen der Kapitalzuflüsse führten zu einem bedeutenden Anstieg der äußeren Verschuldung – mit entsprechenden Konsequenzen für die Labilität dieses Wirtschaftsmodells. Von 1990 bis 1999 hatte sich die Verschuldung Lateinamerikas von 448 auf 759 Milliarden US-Dollar wieder fast verdoppelt, im Falle Argentiniens und Brasiliens war die Verschuldung noch stärker angestiegen.

Gerade die schnelle Zunahme der Außenverschuldung – ohne gleichzeitige Schaffung produktiver Potentiale zur perspektivischen Tilgung dieser Schulden – führte, ähnlich wie schon 1982/1983, gegen Ende der 1990er Jahre zu einem relativ synchronen Krisenzyklus in Lateinamerika. Die dabei wieder deutlich werdende hohe Verletzlichkeit der lateinamerikanischen Ökonomien durch äußere Einflüsse wurde allerdings noch durch spezifische neoliberale Austeritätspolitiken akzentuiert […].

Die seit 1997/1998 einsetzende konjunkturelle Abkühlung wurde dann vor diesem Hintergrund fast unvermeidlich durch externe Schocks (Kapitalabzug, Kreditverweigerung, ruinöse Erhöhung der »Risikoaufschläge« etc.) in eine längere depressive Krisenphase transformiert, die man bald als weiteres »halbes verlorenes Jahrzehnt« (in Anspielung auf das Jahrzehnt der 1980er Jahre) qualifizierte.

Insbesondere gerieten Brasilien (1998/1999), Chile und Venezuela (1999) sowie Argentinien und Uruguay (2001/2002) in tiefe Rezessionen, die erst ab 2002/2003 – teilweise verbunden mit einer neuen, weniger neoliberalen oder sogar explizit antineoliberalen wirtschaftspolitischen Orientierung – überwunden werden konnten. In mehr oder minder ähnlichen Formen wurden auch die meisten anderen Länder Lateinamerikas von dieser ökonomischen Depression erfaßt, was nicht unwesentlich zur Delegitimierung neoliberaler Politik auf verschiedenen Ebenen beitrug.

2003–2007/2008: Boomphase

Die stärkste und längste Boomphase in Lateinamerika seit über 25 Jahren beruhte auf günstigen weltwirtschaftlichen und internen Bedingungen: insbesondere auf der für fast alle lateinamerikanischen Länder sehr vorteilhaften Preisentwicklung auf dem Weltmarkt, der ebenso günstigen externen Finanzierung (über Kredite, Staatsanleihen und Direktinvestitionen) sowie dem deutlichen Anstieg der Gastarbeiterüberweisungen aus den USA und Europa, die für einige Länder mittlerweile eine erstrangige Bedeutung erlangt hatten. Intern waren der durch die lange Rezessionsperiode zuvor hinausgezögerte Konsum und die aufgeschobenen Investitionen Momente, die – durch die externe Konstellation ausgelöst – einen internen Nachfrageschub entfalteten, dem bald eine mehr oder minder deutliche Eigendynamik zukam.

Die spektakuläre – seit 100 Jahren höchste – Steigerung der Börsenkurse von Rohstoffen (insbesondere für Metalle und Erdöl) führte zu in Dauer und Intensität lange unbekannten Einnahmesteigerungen aus den entsprechenden Exporten. Den größten Einfluß auf die Boomentwicklung hatten die Preise für Erdgas, Erdöl und mineralische Rohstoffe/Metalle, aber, mit Abstand, auch von Soja, Weizen und in wesentlich geringerem Maße von tropischen Agrargütern. Gemeinsam mit der starken Ausdehnung der Volumina dieser Exportprodukte generierte diese Konstellation auch hohe Preissteigerungen der Exportgüter und dadurch auch Handels- und Leistungsbilanzüberschüsse, die zum Teil für Schuldenrückzahlungen, zum Teil für die Anhäufung von Devisenreserven genutzt wurden. Die wertmäßige Verbesserung der Indizes der realen Austauschverhältnisse (Terms of trade) zugunsten von Lateinamerika zwischen 2000 und 2006 entsprach etwa 3,4 Prozent des BIP Lateinamerikas, wobei dies vor allem auf einige Länder mit entsprechendem Exportprofil zurückzuführen war. Bei Ländern mit hohen Importen von Erdöl bzw. Erdgas und/oder Exporten von verarbeiteten Industriegütern und Dienstleistungen entwickelten sich die Terms of trade jedoch negativ. Ohne diesen insgesamt positiven »terms of trade«-Effekt wäre die Bilanz der laufenden Posten ab 2005 sogar negativ gewesen.

Zum zweiten war die Finanzierung durch ausländisches Kapital in der ersten Dekade des neuen Jahrhunderts für die meisten Staaten Lateinamerikas sehr günstig. Die Zinsen sanken bis Mitte des Jahres 2008, und die Risikoaufschläge für Staatsanleihen, die im zeitlichen Umfeld der Argentinien-Krise 2001/2002 generell noch exorbitant hoch waren, fielen von Jahr zu Jahr beträchtlich. Vor allem waren in dieser Periode der Zustrom und die Erhöhung des Aktienkapitals äußerst bemerkenswert. Die Aktienwerte in den sieben größten Ökonomien Lateinamerikas vervierfachten sich durchschnittlich zwischen Mitte 2004 und Mitte 2007, der Marktwert des Aktienkapitals stieg in den ersten Jahren dieser Dekade von einem Drittel auf etwa die Hälfte des BIP an. Diese, zeitweise lawinenartigen Zuströme führten zu einem großen Überschuß in der Kapitalbilanz, was im Verein mit den Exporteinkünften zur Aufstockung der Devisenreserven genutzt wurde. Die hohen Devisenerlöse und die (teilweise vorzeitigen) Schuldenrückzahlungen führten zu einem deutlich niedrigeren Schuldenstand als noch vor acht oder zehn Jahren; dieser lag nunmehr nur noch bei etwa 20 Prozent des BIP gegenüber durchschnittlich von etwas mehr als 40 Prozent noch zehn Jahre zuvor. Die Nettoverbindlichkeiten der größten Ökonomien Lateinamerikas gegenüber dem Ausland lagen allesamt unter zehn Prozent des BIP.

Neben den eher kurzfristig orientierten Portfolioinvestitionen (Kapitaleinlagen in Aktien, ohne Einfluß auf die Aktiengesellschaften zu nehmen; jW) gelten die ausländischen Investitionen direkt in Unternehmen als wesentlich langfristiger angelegt und daher als verläßlichere Finanzierungsquelle. Deren Höhepunkt mit einem jährlichen Zufluß zwischen 44 und fast 90 Milliarden US-Dollar erlebten die Länder in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre. Nach einem deutlichen Abstieg auf 44 Milliarden US-Dollar im Jahre 2003 kam es zu einem erneuten starken Zustrom von Jahr zu Jahr – trotz bereits weltweit sichtbarer Krisenzeichen – bis 2008 auf die Rekordhöhe von 128 Milliarden US-Dollar. Das ist insofern bemerkenswert, als dies eine Steigerung um 13 Prozent gegenüber dem Vorjahr bedeutet, während weltweit die Auslandsinvestitionen um 15 Prozent (in den entwickelten Ländern um 25 Prozent) bereits rückläufig waren. Zweifellos spielen zur Erklärung hierfür die erwarteten langfristigen Wachstumschancen und ein gewisses Trägheitsmoment in der Reaktion auf als kurzfristig angesehene wirtschaftliche Entwicklungen eine Rolle.

Allerdings relativiert sich dieses Argument im Hinblick auf Mexiko, Zentralamerika und die Karibik, wo die Auslandsinvestitionen schon 2008 um fünf Prozent (Mexiko sogar um 20) abgenommen hatten, was als Folge der engen Verflechtung mit der US-Ökonomie angesehen werden muß. Ein weiteres Erklärungsmoment dürfte darin liegen, daß im südlichen Amerika die Investitionen in Naturressourcen und Dienstleistungen einen wesentlich höheren Anteil als in Mexiko aufweisen, wo der Sektor der verarbeitenden Industrie (Maquiladora-Betriebe; in denen eingeführte Einzelteile montiert und umgehend exportiert werden; jW) ein deutlich höheres Gewicht besitzt, und daß dieser Sektor offensichtlich auf Konjunkturschwankungen sehr empfindlich reagiert. Begleitet und getragen wurde diese fünfjährige Prosperitätsphase natürlich auch von neuen wirtschafts- und sozialpolitischen Orientierungen sowie von außenwirtschaftlichen Diversifizierungs- und Integrationsbemühungen. […]

Allerdings haben sich die einseitigen Abhängigkeitsverhältnisse insofern etwas relativiert, als die meisten lateinamerikanischen Länder ihre regionale Exportstruktur in den letzten Jahren erheblich diversifiziert (d.h. auf neue Produktions- und Produktbereiche umgestellt; jW) haben. Während der Handel mit der EU anteilsmäßig stagnierte, war der mit den USA stark rückläufig. Dagegen wuchsen die Anteile der Handelsbeziehungen mit Asien sprungartig, desgleichen nahmen die Anteile im sonstigen Süd-Süd-Handel sowie der innerlateinamerikanische Handel zu. […]

Der Boom wurde aber keineswegs nur von der Rohstoffpreishausse und der Exportexpansion, sondern auch von der Binnenmarktvertiefung getragen. Letztere wurde gerade in den Ländern der Linksregierungen wesentlich durch »heterodoxe« (also nicht der gängigen volkswirtschaftlichen Theorie folgenden; jW), teilweise neokeynesianische Wirtschafts- und Sozialpolitiken herbeigeführt. Die staatlicherseits vielfältig geförderte Steigerung der konsumtiven wie investiven Binnennachfrage wurde auf verschiedenen Feldern wirksam. Die kontinuierliche Erhöhung der Minimallöhne und die bedeutende Ausweitung der staatlichen Sozialtransfers sowie die Steigerung öffentlicher Investitionen verliehen offensichtlich auch dem Binnenmarkt wichtige Impulse. Die stetige Abnahme der Arbeitslosigkeit, die seit langem wieder registrierte Zunahme formeller Arbeitsplätze trugen ebenfalls nicht unerheblich zur deutlichen Senkung der Armutsquote und sogar einer leichten Verringerung der Ungleichheitsrelationen bei.

2008: Auswirkungen der Krise

Angesichts dieser Entwicklungen nimmt es nicht wunder, daß Lateinamerika bei der 2007 begonnenen und bis Ende 2008 voll ausgereiften weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrise nicht – wie noch 1994, 1998 und 2001/2002 – im Zentrum des Krisengeschehens lag. Das Epizentrum des Finanzbebens lag in den USA und hat sich sodann, aufgrund der finanziellen Verflechtungen, nach Europa und Japan verlagert. […]

Bemerkenswert war, daß viele Wirtschaftsindikatoren wie z.B. Aktienkurse, der Außenwert der jeweiligen nationalen Währungen, kurzfristige Kapitalabzüge sich in Lateinamerika zunächst wesentlich volatiler (sprunghafter; jW) artikulierten als in den entwickelten Industrieländern. Aber bald zeigte sich, daß Lateinamerika insgesamt von der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/2009 weit weniger betroffen war als die USA und Europa. Der Wirtschaftseinbruch war geringer und der folgende Aufschwung schneller und wesentlich deutlicher. Zwar kam es 2008 zu einem Rückgang des BIP-Wachstums auf vier Prozent, im vollen Krisenjahr 2009 sogar zu einem Einbruch der BIP-Entwicklung von minus 1,7 Prozent. Aber im Unterschied zur EU und den USA mit durchschnittlichen Wachstumsraten um ein Prozent in den Jahren 2010/2011 wurden für Lateinamerika wieder Zuwächse von etwa sechs Prozent (2010) und über vier Prozent (2011) registriert.

Dies hatte a) mit der geringeren Neigung bzw. Möglichkeit zu spekulativen Derivategeschäften zu tun, b) mit den besseren Bankenkontrollen (die großen Bank- und Finanzkrisen waren schon vorher, in den 1990er Jahren, abgelaufen), c) mit einer vorsichtigen Fiskalpolitik (mit mehr oder minder großen Haushaltsüberschüssen) und d) mit Leistungsbilanzüberschüssen (mit zum Teil beträchtlichen Devisenpolstern und Entschuldungsmöglichkeiten). Aus all diesen Gründen konnten antizyklische staatliche Konjunkturprogramme sofort ins Werk gesetzt werden und ihre Wirkungen entfalten. Auch die leichten Umverteilungseffekte der Sozialpolitik – vor allem in Ländern mit Linksregierungen – trugen zur Stimulierung des Binnenmarktes und der Glättung der Konjunktur bei. […]

Generell läßt sich feststellen, daß Länder mit einer regional und sachlich diversifizierten Exportstruktur, mit stärkerer staatlicher Regulierung des Bankensektors, mit geringer Verschuldung und einer vorsichtigen Fiskalpolitik sowie einer Politik der vielfältigen Stärkung des eigenen Binnenmarktes von der Krise am geringsten betroffen waren. Dies waren überwiegend Länder mit Linksregierungen und solche, deren außenwirtschaftliche Bindung an das Krisen auslösende Land, die USA, am schwächsten war. Während Mexiko, die zentralamerikanischen und karibischen Länder aufgrund ihrer schlechteren Voraussetzungen […] wesentlich stärker und länger von der Krise betroffen waren, trifft für Länder wie Chile, Argentinien und Brasilien das Gegenteil zu. Letztere verfügten auch über mehr konjunkturpolitische Spielräume und konnten entsprechende Konjunkturprogramme erfolgreich umsetzen.

2010–2013: Wiederaufschwung

Nach einem überaus starken Wachstumsjahr 2010 (sechs Prozent) flachten sich die Wachstumsraten in den folgenden Jahren (2011: 4,2 Prozent) sukzessive ab; 2012 und 2013 weisen eine gesamtregionale durchschnittliche Wachstumsrate von zirka drei Prozent aus, was zwar über dem Weltdurchschnitt dieser Jahre liegt, aber dennoch weit unter den Erwartungen geblieben ist. Zweifellos spielt nach wie vor bei den zumeist relativ stark exportorientierten Wirtschaften Lateinamerikas die Weltmarktnachfrage nach Rohstoffen eine bedeutende Rolle; aber in zunehmendem Maße gewinnen die internen Nachfrageverhältnisse gelegentlich ein noch größeres Gewicht. Im Falle Brasiliens galt beispielsweise in der ersten Erholungsphase (2010/2011) als »Hauptmotor des robusten Wirtschaftswachstums (…) die boomende Inlandsnachfrage, die von sinkender Arbeitslosigkeit, höheren Reallöhnen und anhaltend hoher Kreditvergabe getragen wird«.1 Trotz Verringerung der Handelsbilanzüberschüsse und der tendenziell negativ werdenden Leistungsbilanz kann der Finanzierungsbedarf […] durch externe Kapitalzuflüsse gedeckt werden. Gleichzeitig haben sich in den letzten Jahren nach der Krise fast überall die Devisenvorräte deutlich erhöht. Trotz der gesamtwirtschaftlichen Abschwächung nahmen nach der Krise auch die ausländischen Direktinvestitionen wieder zu. […] So unterschiedlich wie die Länder und Ökonomien Lateinamerikas waren und sind, so unterschiedlich können auch ihre wirtschaftspolitischen Erfahrungen und Orientierungen während der letzten Dekade eingestuft werden. Aber dennoch lassen sich – gerade vor dem Hintergrund unterschiedlicher Entwicklungsverläufe – einige verallgemeinernde Schlußfolgerungen ziehen. Die zwischen den einzelnen Ländern differierende Betroffenheit und Verarbeitung von Boom- und Krisenphasen legen unter anderem nahe, daß diejenigen Länder, die eine monostrukturelle Ausrichtung ihrer Außenwirtschaft in regionalräumlicher und sachlich-stofflicher Hinsicht aufzuweisen hatten, am stärksten von den Krisenauswirkungen betroffen waren. Diejenigen Länder, die staatliche Regulierungen des Banken- und Finanzwesens und die Anlage von Stabilisierungsfonds (die für eine antizyklische Wirtschaftspolitik einsetzbar waren) vorgesehen hatten, konnten am ehesten den Krisenauswirkungen entgegentreten bzw. diese erheblich abmildern. […] Beides – wie auch ein entsprechendes Konjunkturprogramm – impliziert eine deutliche Korrektur des neoliberalen Dogmas. Die wirksame Bekämpfung der Inflation, eine verhältnismäßig kontinuierliche wirtschaftliche Entwicklung mit Beschäftigungswachstum und die Etablierung relativ breit gestreuter Sozialprogramme und -transfers konnten die Binnenmarktkonjunktur gegenüber der sonst fast ausschließlich im Vordergrund stehenden Außenwirtschaft stärker akzentuieren. Die ausgeglichenen öffentlichen Haushalte, eine im allgemeinen günstige Außenwirtschaftsbilanz, die die Anlage von Devisenreserven erlaubte, sowie die Abnahme der Außenverschuldung haben die konjunkturpolitische Manövrierfähigkeit der lateinamerikanischen Regierungen, insbesondere derjenigen mit einer Linksorientierung, in der Krise deutlich erhöht. Dadurch konnten zu einem guten Teil die bislang vorherrschenden Konjunktur- und Krisenmechanismen vermieden werden. […]

Anmerkung

1 Hartmut Sangmeister: Der Wirtschaftsraum Lateinamerika: Positive Aussichten für 2011, in: Giga-Focus Nr. 1, S. 5

Dieter Boris: Bolívars Erben. Linksregierungen in Lateinamerika, 204 Seiten, 14,90 Euro

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